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      结算原因、施工方垫资是导致工程款拖欠的排位第二的原因。调查反馈的信息表明，在导致工程款拖欠的第二因素选择过程中，25％的企业认为是“结算原因”，23.58％的企业认为是“施工方垫资”，19.34％的企业认为是“建设资金不到位”，考虑到多数企业认为“工程建设资金不到位”是第一因素，故从统计分析的角度来讲，可以认为结算原因、施工方垫资是导致工程款拖欠的第二因素。 

      结算、审计是导致工程款拖欠的排位第三的因素。施工企业把“结算”和“审计”列为导致工程款拖欠的排在第三位因素的比例占到46.7％。相对第一原因与第二原因来看，虽显得相对分散，但一定程度上说明，调查中所列的各种因素都对工程款拖欠有一定影响，只是不同企业的被拖欠的具体原因不同。有25%的企业把“结算原因”列入第二影响因素，但是也有26.42%的企业把它列入第三影响因素。由于问卷统计分析结果集中度不够，我们在此只能按统计分析的结果，把结算同时列为影响施工企业被拖欠的第二与第三影响因素。

    建设资金不到位、结算、施工方垫资是拖欠的三个最重要原因。在调查过程中，对企业认为影响工程款拖欠的三个重要影响因素进行了统计，排序处于前三位的分别是建设资金不到位、结算原因和施工方垫资，所占比例分别达到91.98％、63.58％和50.47％，均大于50％。其次，审计原因也是企业反映的一个重要因素，约有34.43％的企业认为它是影响企业工程款拖欠的三个重要原因之一。  
    工程款拖欠的深层次原因分析。地方政府的错误发展理念是导致政府拖欠工程款的主观因素。调查显示，企业普遍反映地方政府投资项目资金不到位现象严重，对工程款拖欠的形成有较大的影响。那么，政府投资项目资金不到位的背后隐藏的是什么呢？究其原因，主要是地方政府错误的发展理念和做法。实地调查中企业对政府的看法之一是，各级地方政府均急于推动本地区经济的发展和改善当地的投资环境。“超前发展”、“一分钱当两分钱花”，盲目的投资冲动行为较为普遍，往往在资金来源不落实或者不完全落实的情况下，就匆忙进行投资项目的建设。在现行体制下，国家除了对建设项目资本金作了相应的规定外，在建设项目开工前，对项目业主的资金能力没有相应的考核标准和要求，项目开工后，资金不足问题很快就显露出来，导致工程款的拖欠。
    对政府投资冲动缺乏制度约束是政府拖欠工程款的外部条件。根据“国务院关于投资体制改革的决定”，对政府投资项目，要“按照项目性质，资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限”。在这一原则提法下，究竟如何在上下级政府间划分政府投资项目的审批权限没有明确。同时，从我国当前管理实践看，似乎存在一种倾向，即只要下级政府是自己筹资而不是向上级政府要钱进行项目建设，下级政府就不按程序向上级政府申报而自行决策，上级政府也往往予以默认。由于对地方政府的投资冲动缺乏严格的制度约束，各种违规的行为也就不能禁止，拖欠工程款也就无法避免。
    政府对市场监管不力甚至放任自流，导致工程款拖欠。政府在建设市场中的地位和作用是双重的，在工程款拖欠中的地位和作用也是双重的。一方面，政府是建设市场上一个重要的投资主体；另一方面，政府的管理地位和职能又要求其对工程款拖欠的问题负责，一要自身不拖欠，二要通过法律、行政的手段，通过制度的改革和政策的创新来规范建设市场各个主体的行为。但调查表明，在工程款拖欠中，恰恰是政府构成了工程款拖欠的主体之一。 
    现行法律、政策执行不力是导致工程款拖欠的根本原因。建筑施工企业对工程款拖欠的影响因素选择，体现出企业的真切感受，资金不到位、企业垫资、工程价款结算无故拖延、竣工审计重复进行等因素成为企业的重点选项。除了上述政府存在的问题外，现行政策、制度的执行不力，是导致非政府投资主体行为不端的重要因素。比如财政部和建设部联合颁布的《建设工程价款结算暂行办法》中已经对工程价款的结算进行了明确的规定，在预付款、进度款、竣工结算、竣工结算审查、竣工结算款的支付方式和期限等若干方面均有相关的要求。但是，在政策的实际执行过程中，大量的投资者并没有按照相关政策和制度的要求履行自身的责任和义务，导致上述各种因素的出现，造成工程款拖欠。
    建筑施工企业自身存在的问题也是导致工程款拖欠的原因之一。建筑施工企业自身存在的问题，也是导致工程款拖欠的原因之一。如工程款结算过程中，施工企业自身管理水平低，不重视施工过程中的资料管理，对于现场实际发生的工程变更，及时与监理与业主沟通并得到他们的认可，造成结算必需的一手资料的缺乏，为日后结算争端埋下隐患。此外，施工企业与业主不按合同办事也导致施工结算难。又比如，当前建设市场的供求关系失衡，除了部分专业性极强的行业外，总体呈现出过度竞争，尤其在一般的民用建设市场中，基本上可以说是恶性竞争。为了生存，一些施工企业在投标中除了降低报价外，率先打出为业主垫资的招牌，以提高自身的竞争能力，甚至垫资成了工程招标的必要条件，而垫资多少成了比拼的重点。
    工程款拖欠的后果严重
    导致施工企业资金周转困难，侵蚀企业利润，制约企业发展。大量工程款拖欠，首先给企业的流动资金周转造成了困难，不得不大量依赖银行贷款，从而增加企业的财务成本与债务负担，导致企业利润下降。2005年建筑施工企业的资产负债率达到64.7%，高于全部国有及规模以上非国有工业企业约6.9个百分点，建筑企业的产值利润率仅为2.6％，仅为同期工业企业的44％。其次，大量工程款拖欠已严重影响到企业的正常施工生产，对建筑企业设备更新、技术改造、改革与发展等带来极大的负面影响，制约了企业内部经营机制的转换与现代企业制度的建立。最后，大量工程款拖欠影响企业扩大再生产能力，严重制约着企业生产规模的进一步扩大，不利于企业做强做大，不利于企业品牌建立和形象的塑造，影响职工队伍的稳定与企业信誉建设，制约着企业的可持续发展能力。 
    影响职工工资的及时发放和职工福利。拖欠款直接导致企业利润与竞争能力降低，首先会影响企业职工的收入。按行业分建筑业2005年的职工平均工资为16361元，低于全国平均水平约15.3%。据调查，多数施工企业职工的工资在最近的三年内没有提高，而且有不少施工企业的职工工资不能及时发放，严重地影响了职工的正常生活。其次，大量工程拖欠款会影响职工的福利。施工企业给职工上的各种保险与住房公积金多为国家规定的最低标准，相对于其它行业，施工行业的工作环境较差，安全事故较多，缺乏相应的保险，不但影响职工的工作积极性，也潜在地影响从业人员的生活质量。最后，工程款拖欠严重地侵害了农民工的利益，大量的拖欠款在一定程度上影响了施工企业对农民工工资的支付。 
    破坏建设市场秩序和信用环境。工程款拖欠，尤其是大量的恶意拖欠，严重扰乱了建设市场秩序，破坏市场经济法则与市场交易信用环境，并且引起施工企业对材料供应商和设备供应商的拖欠，甚至可能继续向上游产业蔓延，形成了复杂的债务关系，严重影响了整个社会信用体系的建设，导致社会对建筑行业缺乏信任和信心。需要特别注意的是，工程款拖欠在一定程度上是与腐败分不开的，一些施工企业为了尽快收回欠款，缓解资金紧张的局面，常常是通过找关系，以给主管领导回扣等方式达到回收欠款的目的。 
    影响政府信用，使社会对政府公共管理能力产生怀疑。大量工程拖欠款的存在，给政府造成三方面的影响。一是政府作为一个重要的工程款拖欠主体，将会对政府的信用和诚信产生严重影响，并为其它部门或机构效仿，不利诚信社会的建设。二是政府作为市场规范和监管主体，对工程拖欠款问题不能进行有效的解决，使社会或企业对政府的市场监管能力以及公共管理能力产生怀疑，对政府部门失去信任。三是解决工程拖欠款问题，既是对政府极大的考验，也必然要消耗大量政府资源，在政府资源既定的情况下，必然影响政府在其它方面的投入。
    对经济社会稳定发展产生影响。首先工程款拖欠为工程质量埋下隐患。由于工程款被大量拖欠，严重影响了企业生产设备的更新与技术进步，造成企业骨干技术人才大量流失；同时大量拖欠款导致企业资金短缺，一些片面追求效益的企业在施工中不可避免地要偷工减料，使工程质量水平大大降低，甚至留下安全隐患。其次工程款的拖欠导致了很多矛盾纠纷。有些企业为了讨要拖欠款，甚至采取过激手段，组织大量民工到欠款单位静坐、示威，不但影响欠款单位的正常工作，也严重影响社会的稳定与和谐发展。最后，大量工程款拖欠在一定程度上营造了黑恶势力生存的土壤。由于工程款拖欠一时难以解决，就助长了一些急功近利的企业依靠各种黑恶势力讨要工程款拖欠，严重影响了我国社会秩序与法制环境建设。 
    第三章 
    相关法律、制度分析及清欠工作现状 
    现行法律规定及执行情况
    司法援助和支持。2004年11月6日，司法部和建设部联合发布了《关于为解决建筑施工领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》（司发通[2004]159号），以贯彻落实《国务院办公厅关于切实解决建筑施工领域拖欠工程款问题的通知》（国办发[2003]94号）精神，通过充分发挥法律服务和法律援助的职能作用，运用法律手段切实解决建筑施工领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题。该通知发布后，对于全国各地司法机关和法律援助机构向被拖欠工程款企业和被拖欠工资的农民工提供法律支持与援助，起到了一定的积极作用，特别是在解决农民工工资拖欠方面有较好的效果。但是，对于被拖欠工程款的建筑施工企业效果并不明显。 
    司法审判。2004年12月25日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2004年9月29日由最高人民法院审判委员会第1327次会议通过，自2005年1月1日起施行）。该通告对建设工程施工合同纠纷案件适用法律的一系列问题进行了专门的解释，涉及到建筑工程施工合同的有效性、工程垫资和垫资利息、建筑工程施工合同的解除及解除后工程款的支付、发包人与承包人在合同纠纷中的责任、发包人在造成工程质量缺陷方面的责任、双方当事人对工程竣工日期的争议、双方对工程计价标准和方法的争议、工程结算日期和计价方法等等方面。该通告发布后，对于各级法院审理建筑工程合同纠纷案件提供了详细的法律解释，促进了通过法律手段解决纠纷的工作，加快了法院审理的进度，有一定的效果。 
    执行情况。自2003年国务院要求切实解决工程款拖欠问题的通知发布后，在一系列的法律支持与援助政策出台后，农民工工资拖欠的问题确实得到了很大程度的解决，当前，建筑施工企业对农民工工资的支付是较为及时和到位的。但是，建筑施工企业被拖欠的工程款，通过司法途径和借助法律手段解决纠纷的并不多，获得赔付的更少。在拖欠工程款问题的解决过程中，起诉难、判决难、执行更难的问题并没有得到大的改观。对于建筑施工企业而言，要对拖欠工程款的业主进行法律诉讼，首先面临的就是是否要断绝与业主的关系，况且面对的业主可能是政府机构或者政府代理机构，或者是有实力的大业主，如果真正进入法律诉讼，则建筑施工企业必须考虑是否还能在当地建设市场继续承揽工程，他们有可能被政府部门和大业主排除在市场之外，失去承揽工程的机会，丢失市场。因此，考虑到本企业在当地建设市场中的机会问题，许多企业往往不会、不敢、不能就工程款拖欠提起法律诉讼，而是采取其他手段寻求工程款的回收。其次，即使进入法律诉讼程序，建筑施工企业也将面临一系列的压力，如来自政府、业主等拖欠工程款主体的压力，其他利益群体的压力等。第三，进入法律程序后，建筑施工企业面临的一个普遍问题是案件的审理时间长、成本高，久拖不决，即使是得到判决，也面临执行难的问题。这些因素迫使建筑施工企业尽量不通过法律手段回收拖欠工程款。法律规定和法律手段在解决工程款拖欠问题方面并未取得十分有效的作用。 
    现行管理体制及运行情况
    解决工程款拖欠和农民工工资拖欠的现行组织管理，由建设主管部门牵头的、多部门和机构共同组成的清欠组织管理机构。清欠工作的日常事务和执行，由建设主管部门负责。其中，劳动和社会保障部门是负责农民工工资清欠的主体部门。但是，现行的清欠体制，从根本上讲，是以行政力量为主导、以行政手段和方法为主要途径来解决工程款拖欠问题。这种体制，只能在目前市场经济条件还不完善、市场经济体制未完全建立的情况下，暂时发挥一定作用，只能治标，不能治本。 
    调查中，各地反映强烈的一个问题是，目前建设市场上各个行为主体受到的相关约束是畸形的。发包方或者业主的行为基本不受约束，而建筑施工企业的行为受到各方面的限制，农民工的权益在中央政府不断提高要求和加强管理的压力下，有很大的改善。根据各地的反映，在整顿建设市场和清理工程款拖欠的过程中，发包方或者业主的行为应当是首先要进行约束的，因为其是拖欠的主体。然而，现行管理体制及其运行过程中，对业主的约束是最弱的。除了政府投资主体可以通过行政命令进行管理外，非政府投资主体，受到的约束和制约相对建筑施工企业来说，是非常少、非常小的。这样，业主行为的失控，拖欠行为的低风险、低成本和巨大的利益——占用建筑施工企业的资金谋取自身的利益－－就是不可避免的。由此可见，现行的管理体制并不能有效地从根本上解决工程款拖欠问题。 
    第四章 
    解决拖欠工程款问题的对策建议 
    主要依靠法制的力量解决工程款拖欠问题 
    在解决工程款拖欠问题的过程中，首要的任务是应当真正实现通过法律途径解决纠纷，而不是依靠行政命令和手段解决问题。 
    减少干预，提高司法独立性、公正性和效率。企业对进入司法程序、利用法律手段解决工程款拖欠问题有较多的顾虑，其中重要的原因是对司法的独立性、公正性和司法效率存有疑虑。在我国当前社会状况下，司法的公正性受到的最大影响来自行政部门、领导者和利益相关者。因此，应当通过改革，减少行政力量对司法活动的干扰，以保证司法的独立性和公正性。司法部门也必须严格按照法律办案，提高工作效率，以保证纠纷的及时解决。同时，审判与执行的效率也应当提高，降低被拖欠方的诉讼成本，打击拖欠主体的违法行为。 
    引导企业通过法律途径解决拖欠问题。清欠工作，主要依靠行政手段是有效的，特别是针对政府拖欠行为是非常必要的。但是，企业之间的纠纷，应当按照市场规则和法律规定予以解决。清欠长效机制，不应当建立在行政手段的基础上，而应通过规范市场行为，通过法律约束来实现。因此，在解决工程款拖欠问题的过程中，应当进一步引导企业通过法律途径解决纠纷。 
    建立司法清欠框架，通过法律手段和途径解决工程款拖欠问题。行政力量之所以不能长期有效地解决工程款拖欠问题，首要的因素是行政力量的主体――政府本身在工程款拖欠中就扮演着一个直接利益相关者的角色，是拖欠主体之一。而且，行政力量难以从根本上解决问题。地方政府作为清欠主体，往往因错误的发展观而不愿意认真进行清欠工作，甚至是有意无意地保护拖欠者。因为那将在某种程度上影响地方争取更多投资，如房地产投资、基础设施投资等。因此，应当建立相应的司法清欠框架，通过法律手段和途径解决工程款拖欠问题。 
    管理体制的调整 
    管理体制的调整涉及到多个方面，不仅仅涉及当前清欠体制，还涉及到更高层次的管理体制的调整。 
    对清欠体制进行调整，建立防止拖欠的长效机制。当前的清欠体制只能是一个治标不治本的临时性安排。要改变此状况，首要的是政府管理社会和市场的观念要转变，应当分清责任主体和管理的范围，由此界定行政管理在解决拖欠、建立防止拖欠长效机制过程中的地位和作用。政府的行为由政府部门进行管理和控制，同时应当是全方位和全过程的管理和控制，对政府投资主体的行为约束，不仅仅从源头抓起，而且应当对过程进行监控。因此，投资主管部门、财政主管部门、审计部门、建设主管部门等，均应当发挥各自的作用。对于非政府投资主体的行为，则应当由市场规则和法律规定进行约束，用法律手段对非政府投资主体的拖欠行为进行约束和限制，帮助、鼓励和引导建筑施工企业通过法律途径解决纠纷和问题。 
    强化政府投资行为约束，上级应保持对下级政府投资的严格审批。建立上级政府要对下级政府投资项目和投资总规模的审批制度，实际上是首先让上级政府承担起管理责任来，防止下级政府不合理债务的出现。但应指出的是，要真正让上级政府负起管理责任来，还要按照上述单一制国家的财政原则，当下级政府不能按合同清偿债务（如工程款）时，上级政府必须承担代为清偿的最终义务。只有在这种要替下级政府实打实地支付真金白银的压力下，上级政府才会真正负起管理责任来。在我国现行的财政体制下，由于上级政府对下级政府的财政资金具有很强的控制力，对投资项目的拖欠款可以实行扣缴，因而完全有能力通过加强管理来解决政府投资项目的工程款拖欠问题。在这方面，我国对国际金融组织贷款的偿还机制的建立给我们提供了有益的借鉴。
    建立诚信体系，改善市场环境，发挥行业自律作用。在解决工程款拖欠方面，建筑施工行业协会可以发挥积极的作用。首先，行业协会作为建筑施工企业的行业组织和团体机构，可以通过发挥其在政府和企业之间的桥梁作用，对上反映企业的诉求，对下宣传相关的政策。其次，作为为建筑施工企业服务的机构，行业协会可以为企业之间的信息交流提供平台，为企业提供司法服务援助。第三，作为建筑施工企业的代表，行业协会可以在推动行业自律、营造公平竞争环境等方面发挥积极作用。通过沟通、交流、服务和推动行业自律，促进市场环境的改善，营造良好发展环境，让每一个企业都受益。 
    积极探索资产证券化解决途径 
    一般来説，资产证券化是指以缺乏流动性但具有可预期未来收益的特定资产为支撑发行证券的融资活动。作为一种融资方式，资产证券化自从1970年代在美国出现之后，就得到了迅速发展，但目前在我国还处于试点阶段，主要是进行了信贷资产证券化方面的尝试。前不久，随着东方和信达两家管理公司推出的两款新的不良资产证券化产品，我国资产证券化的发展进入了一个新的阶段。这一实践也为我们利用这一手段推进施工企业被拖欠工程款问题的解决提供了一个新的思路。即在传统的直接催收或通过法律途径解决方式之外，还可以按资产证券化的概念将工程拖欠款看作是“缺乏流动性但具有可预期未来收益的特定资产”，然后按资产证券化的方式处理拖欠款。 
    从资产证券化一般实践看，施工企业被拖欠工程款的证券化至少有以下几点益处：第一、施工企业能较快回收部分资金，减少被拖欠工程款的不确定性。另外，因企业不必直接面对各种业主，在一定程度上减轻了施工企业因怕与业主债务纠纷直接化、表面化影响以后争取项目的顾虑。第二、以谋利为原则的资产管理者和证券投资者，因其没有一定要与项目业主搞好长期关系的内在动机，必然为实现投资的预期回报全力以赴按法律原则追索债务，有利于提高追索力度。第三、由于证券投资者来自社会各个方面，被拖欠工程款的证券化实际上是将当事人之间的债权债务问题社会化、公开化了，这将使业主，特别是政府业主承受更大的来自社会的压力，从而有利于工程款拖欠问题的尽早解决。  

 

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